L’impatto culturale della nuova legislazione sul Terzo settore

12 settembre 2018

Antonio Fici (in foto) è avvocato e professore associato di Diritto privato all’Università degli Studi del Molise. Dal 2016 al 2018 è stato consulente del Ministero del lavoro e delle politiche sociali in tema di riforma del Terzo settore e dell’impresa sociale. Attualmente partecipa al cda del neonato Organismo nazionale di controllo sui Centri di servizio per il volontariato. Al ventitreesimo Rapporto annuale delle Fondazioni di origine bancaria ha contribuito con un saggio monografico dal titolo “La riforma del Terzo settore e le Fondazioni di origine bancaria”. A seguire proponiamo l’introduzione; il testo integrale si può scaricare dal sito www.acri.it.

La recente riforma del terzo settore rappresenta una svolta “epocale” non solo per i soggetti da essa direttamente interessati, cioè gli enti del Terzo settore, ma anche, più in generale, per tutti coloro – cittadini, lavoratori, utenti, fornitori, sostenitori e finanziatori, amministrazioni pubbliche, ecc. – che a qualsiasi titolo e modo si relazionano con questi enti, vuoi per libera scelta, vuoi nell’assolvimento della propria missione istituzionale, come avviene nel caso delle Fondazioni di origine bancaria. La svolta è innanzitutto culturale, e ciò in virtù di una serie, abbastanza estesa, di ragioni tra loro correlate.

Con il d.lgs. 117/2017, recante il Codice del terzo settore, e con il collegato d.lgs. 112/2017, specificamente dedicato all’impresa sociale, entrambi attuativi della legge delega 106/2016, si dà vita, per la prima volta, ad una legislazione organica e tecnicamente evoluta avente ad oggetto una categoria di enti – quelli del terzo settore – finora trascurati dal legislatore, che di essi si era occupato solo frammentariamente e disordinatamente. In questo modo, gli enti del terzo settore acquistano la medesima dignità legislativa degli enti pubblici, degli enti lucrativi e degli enti mutualistici. si realizza, così, una condizione necessaria, anche se da sola non sufficiente, per la parità di trattamento degli enti del terzo settore rispetto alle altre tipologie organizzative.

L’importanza dell’intervento riformatore risiede non soltanto nell’aver colmato una lacuna dell’ordinamento giuridico, quanto soprattutto nell’aver fornito una base normativa ed una veste giuridica ben definita ad un complesso di enti che, per la loro particolare natura, avrebbero già da tempo meritato “speciale” attenzione legislativa.

Gli enti del terzo settore, infatti, attuano precisi principi e valori costituzionali. sono quelle forme organizzative cui i cittadini, singoli o associati, possono rivolgersi per intraprendere attività di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietà (c.d. orizzontale) di cui all’art. 118, 4° comma, della Costituzione. rientrano tra le formazioni sociali nelle quali l’individuo può svolgere la propria personalità e tramite le quali può adempiere i propri inderogabili doveri di solidarietà politica, economia e sociale in attuazione dell’art. 2 della Costituzione. realizzano il principio di eguaglianza sostanziale di cui all’articolo 3, 2° comma, della Costituzione, poiché contribuiscono alla rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e la sua effettiva partecipazione alla vita politica, economica e sociale del paese. sono enti che, quando esercitano un’impresa, non lo fanno in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà o alla dignità umana (ciò che l’articolo 41, 2° comma, della Costituzione, condanna e si preoccupa di evitare), bensì proprio al fine di perseguire questi obiettivi. Insomma, se la cultura del terzo settore fosse stata sviluppata a quei tempi come lo è ai nostri giorni, il legislatore costituente avrebbe sicuramente fatto specifica menzione degli enti del terzo settore (inclusa l’impresa sociale) e ad essi avrebbe riservato un particolare trattamento. Questa nuova legislazione è culturalmente importante anche perché legittima il terzo settore di per sé ed in quanto tale, quale complesso di enti animati da specifici propositi e organizzati secondo particolari modalità in confronto alle altre categorie di enti. Una categoria di enti – quella del terzo settore – che non è né marginale né subalterna rispetto a tutte le altre, ma semplicemente dalle altre autonoma e distinta, in ragione dei requisiti che la identificano, adesso anche normativamente.

Da questo punto di vista, la nuova legislazione segna una netta cesura con quel clima culturale in cui il concetto di “terzo settore” emerge quale risposta al fallimento di altri due settori, quello pubblico (government failure) e quello privato (market failure). Gli enti del terzo settore, infatti, non entrano in gioco (né devono essere invocati) solo quando il settore pubblico e il settore privato sono incapaci di soddisfare efficacemente determinati bisogni, ma costituiscono un’alternativa sempre disponibile per chiunque ricerchi una forma organizzativa coerente con i propri obiettivi (non speculativi). In questo senso, grazie alla sua organicità e tecnicità, la nuova legislazione ha “normalizzato” il terzo settore e i suoi enti. li ha resi una tipologia organizzativa “tra le altre”, ma “distinta dalle altre”, in un contesto ordinamentale che si ispira al principio della pluralità delle forme organizzative. Una veste giuridica cui può fare ricorso chiunque sia animato da finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, e perciò non trovi nel modello delle società lucrative e delle società mutualistiche, così come in quello degli enti (meramente) senza scopo di lucro, adeguate risposte alle proprie esigenze. Vi sono due ulteriori aspetti che è opportuno qui porre in evidenza.

Se, come si è precedentemente sottolineato, il terzo settore non è “terzo” (né in termini di subalternità né di importanza) a nessun altro, ma concorre a formare, assieme agli altri settori, un sistema pluralistico di forme organizzative, sarebbe opportuna una riclassificazione dei modelli organizzativi e forse anche una ridenominazione di quello che oggi, per ragioni storiche e culturali non più condivisibili, continua a chiamarsi terzo settore. Il sistema complessivo delle organizzazioni può suddividersi nei seguenti sottoinsiemi (di seguito elencati né in ordine di importanza né di priorità logica): enti pubblici; enti privati lucrativi (tra cui, in particolare, le società per azioni); enti privati mutualistici (tra cui, in particolare, le società cooperative); enti privati non lucrativi (cioè le associazioni e le fondazioni del primo libro del codice civile ed altri enti senza scopo di lucro contemplati da leggi speciali); enti privati non lucrativi che perseguono finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di attività di interesse generale (categoria che comprende non soltanto gli enti del terzo settore in senso stretto, ma anche quelle realtà organizzative, come le fondazioni di origine bancaria, che pur non appartenendo formalmente al terzo settore agiscono per le medesime finalità). Come potrà notarsi, il terzo settore, oggi ancora più chiaramente per effetto della riforma, non coincide con il settore non lucrativo. D’altra parte, il settore cooperativo, in ragione della funzione sociale che lo connota (peraltro riconosciuta dalla Costituzione italiana all’art. 45), non può essere posto sullo stesso piano del settore privato lucrativo. Ancora, vi sono nuove figure ibride che anche in questa riclassificazione non si riuscirebbe a collocare con precisione: è il caso delle società benefit (di cui all’art. 1, 376° comma e ss., l. 208/2015), che si pongono tra la categoria degli enti privati lucrativi e quella degli enti del terzo settore (più precisamente, delle società imprese sociali ai sensi del d.lgs. 112/2017). Il secondo aspetto degno di nota è che la nuova legge sul terzo settore va a nostro avviso annoverata – per usare le parole della studiosa americana Lynn Stout – tra le “buone leggi che rendono le persone buone”. Non assume infatti come modello antropologico di riferimento l’homo oeconomicus massimizzatore del proprio benessere individuale, bensì l’uomo altruista o quanto meno ego-altruista, cui fornisce una possibile struttura di azione, cioè l’ente del terzo settore, attraverso la quale realizzare il suo orientamento solidaristico. In questo senso, il ribaltamento di prospettiva rispetto alla disciplina delle società lucrative, concepite allo scopo di dividere gli utili d’impresa (art. 2247, codice civile), appare evidente.

Il diritto non serve, dunque, soltanto a prevenire, limitare e sanzionare il bad man, oppure a sostenere il desiderio di accumulazione dell’homo oeconomicus, ma anche a promuovere e facilitare comportamenti virtuosi di individui buoni che aspirano a diventare migliori. La legge sul terzo settore illumina su questo possibile ruolo, spesso trascurato, del diritto. e la scienza giuridica può così cominciare ad allinearsi a quella economica, che da qualche tempo ha acquisito consapevolezza della fallacia del paradigma esclusivo dell’homo oeconomicus ed inizia a riformulare le proprie teorie muovendo da presupposti antropologici di natura diversa (l’homo donator o l’homo reciprocans). La nuova legislazione sul terzo settore, infine, invita a riflettere sul rapporto tra “economico” e “sociale” ai fini dello sviluppo, morale e materiale, delle persone e delle comunità. proprio di recente si è discusso in merito a cosa venga prima tra il “sociale” e l’“economico” a fini di sviluppo territoriale.

La riforma sembra suggerire che il “sociale” e l’“economico” non possano andare disgiunti, non possano realizzarsi separatamente, e che l’ente del terzo settore sia un luogo e uno strumento nel quale e attraverso il quale coesione sociale e sviluppo economico possano svolgersi di pari passo. Il terzo settore, infatti, persegue finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di attività di interesse generale che possono avere natura economica e possono essere condotte impiegando lavoratori retribuiti. Il terzo settore post riforma, infatti, non vive più soltanto la dimensione del dono e del volontariato, ma anche quella dell’impresa e del lavoro. non è più soltanto redistributivo (di risorse già prodotte altrove), ma anche (esso stesso) produttivo di nuova ricchezza, come è particolarmente evidente in quella particolare tipologia di ente del terzo settore che è l’impresa sociale. In definitiva, lo sviluppo economico presuppone la coesione sociale, così come, per converso, è difficile avere coesione sociale in presenza di disagio economico o, tanto più, di forti disuguaglianze economiche. Il terzo settore è capace di coniugare i due obiettivi, realizzandoli simultaneamente. Questa è una delle ragioni per cui lo stato lo promuove ed agevola in vario modo, non solo fiscalmente, e di ciò la società civile (e la classe politica) è opportuno che acquisisca(no) sempre più consapevolezza.



"Fondazioni" settembre-ottobre 2018

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