Evoluzione normativa

Le Fondazioni sono i soggetti che hanno effettuato le operazioni di conferimento dell'azienda bancaria, ai sensi della legge "Amato" del 1990. Inizialmente erano disciplinate dalle poche norme del d.lgs. n. 356/90, attuativo dei principi fissati nella legge di delega (l. n. 218/90).

Fino al 1994 le Fondazioni avevano l'obbligo di mantenere il controllo della maggioranza del capitale sociale delle Casse di Risparmio, dette anche banche conferitarie. Con l'entrata in vigore della legge n. 474/94 tale obbligo fu eliminato e furono introdotti incentivi fiscali per la dismissione delle partecipazioni detenute dalle Fondazioni (direttiva "Dini" dello stesso anno). Ciò favorì l'avvio di un processo di diversificazione degli assetti societari delle banche partecipate, che ha consentito di coniugare il raggiungimento di una dimensione adeguata delle società partecipate alle esigenze del mercato con il mantenimento del radicamento territoriale delle banche stesse.

Nel 1998, con l'approvazione della legge di delega 23 dicembre 1998, n. 461 (c.d. legge "Ciampi") e con il successivo decreto applicativo n. 153/99, il legislatore provvide, da un lato, a creare i presupposti per un completamento del processo di ristrutturazione bancaria avviato con la legge "Amato" e, dall'altro, a realizzare una revisione della disciplina civilistica e fiscale delle Fondazioni. Per effetto della riforma attuata dalla legge "Ciampi", la cui prima fase si concluse con l'approvazione degli statuti da parte dell'Autorità di vigilanza (Ministero del Tesoro, ora Ministero dell'Economia e delle Finanze), "le Fondazioni sono persone giuridiche private senza fine di lucro, dotate di piena autonomia statutaria e gestionale" (art. 2 d.lgs 17 maggio 1999, n. 153).

Con la legge "Ciampi", inoltre, l'iniziale obbligo di detenere la maggioranza del capitale sociale delle banche conferitarie fu sostituito da un obbligo opposto: la perdita da parte delle Fondazioni del controllo delle società stesse. Per incentivare la perdita del controllo fu previsto dalla legge un regime di neutralità fiscale per le plusvalenze realizzate nella dismissione. Tale disciplina fiscale, la cui durata temporale era dapprima limitata ai 4 anni successivi all'entrata in vigore del decreto applicativo (15 giugno 2003), è scaduta il 31 dicembre 2005.

Al 31 dicembre 2015 su 88 Fondazioni 31 non hanno più alcuna partecipazione nella banca originaria, 47 hanno partecipazioni minoritarie in società bancarie conferitarie che fanno parte di gruppi bancari, mentre le altre 10, di minori dimensioni, mantengono una quota di maggioranza, come consentito dalla legge 1. Peraltro, 85 delle 86 Fondazioni associate all’Acri, approvando il Protocollo d’intesa firmato dall’Associazione e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze il 22 aprile 2015, nell’ottica di ottimizzare la combinazione tra redditività e rischio nell’impiego del proprio patrimonio, hanno accettato il principio di un’adeguata diversificazione. In particolare, il patrimonio non può essere impiegato, direttamente o indirettamente, in esposizioni verso un singolo soggetto per un ammontare complessivamente superiore a un terzo del totale dell’attivo dello stato patrimoniale della Fondazione, valutando al fair value esposizioni e componenti dell’attivo patrimoniale; nell’esposizione complessiva verso un singolo soggetto si computano tutti gli strumenti finanziari. Dalla firma del Protocollo, le Fondazioni hanno tre anni per ridurre l’esposizione in esubero ove questa riguardi strumenti finanziari negoziati su mercati regolamentati, cinque anni se si tratta di strumenti finanziari non negoziati su mercati regolamentati. In entrambi i casi si terranno nel dovuto conto l’esigenza di salvaguardare il valore del patrimonio, le condizioni di mercato e gli effetti delle cessioni sullo stesso.

A fine 2001, il Governo, con la legge finanziaria per il 2002, legge n. 448/01 (art. 11), apportò profonde modifiche alla riforma "Ciampi", intaccandone l'essenza rappresentata, da un lato, dalla natura privatistica delle Fondazioni, dall'altro, dalla loro autonomia gestionale. Peraltro, l'art. 11 della legge n. 448/2001 (finanziaria 2002) subì successivamente un radicale ridimensionamento da parte della Magistratura, a cui le Fondazioni si erano rivolte. A seguito del ricorso delle Fondazioni, il Tar del Lazio ravvisò la sussistenza di profili di illegittimità costituzionale nel citato art. 11 e dispose (ordinanza n. 803/2003) la remissione degli atti alla Corte Costituzionale. Questa si pronunciò con le sentenze 300 e 301 del 29 settembre 2003, facendo chiarezza sul ruolo e sull'identità delle Fondazioni di origine bancaria, che sono state definitivamente riconosciute come "persone giuridiche private dotate di piena autonomia statutaria e gestionale" collocate a pieno titolo tra i "soggetti dell'organizzazione delle libertà sociali".

In sintesi, nel 2003 la Corte Costituzionale:

  • ha affermato che l'evoluzione legislativa intervenuta dal 1990 ha spezzato quel "vincolo genetico e funzionale", "vincolo che in origine legava l'ente pubblico conferente e la società bancaria, e ha trasformato la natura giuridica del primo (prima ente conferente, oggi Fondazione) in quella di persona giuridica privata senza fine di lucro (art. 2, comma 1, del d. lgs. n. 153/99) della cui natura il controllo della società bancaria, o anche solo la partecipazione al suo capitale, non è più elemento caratterizzante";
  • ha sancito una volta per tutte la natura privata delle Fondazioni di origine bancaria, ribadendo che sono collocate nell'ordinamento civile e che, quindi, la competenza legislativa sulle stesse compete allo Stato (art. 117, comma secondo, lettera l) della Costituzione);
  • ha dichiarato incostituzionale la prevalenza negli organi di indirizzo delle Fondazioni dei rappresentanti di Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane (cioè gli enti diversi dallo Stato di cui all'art. 114 della Costituzione);
  • ha stabilito al contrario che la prevalenza deve essere assegnata a una qualificata rappresentanza di enti, pubblici e privati, espressivi della realtà locale;
  • ha valutato incostituzionale l'utilizzo di atti amministrativi da parte dell'Autorità di Vigilanza che comprimano indebitamente l'autonomia delle Fondazioni: cioè gli atti di indirizzo di carattere generale o i regolamenti intesi a modificare l'elenco dei settori di utilità sociale (oggi sono 21 2);
  • ha definito il concetto di controllo congiunto da parte di più Fondazioni presenti contemporaneamente nell'azionariato di una banca, evidenziando che questo sussiste solo se fra di esse c'è un patto di sindacato accertabile.

Con senso di responsabilità, dopo la crisi scoppiata nel 2008, mentre gli investitori istituzionali uscivano dalle banche italiane, le Fondazioni non hanno fatto mancare il proprio sostegno e, quando le Autorità di vigilanza, EBA in testa, hanno chiesto interventi di ricapitalizzazione, esse hanno partecipato a consistenti quanto determinanti aumenti di capitale. Tra il 2008 e il 2013, le Fondazioni hanno partecipato ai rafforzamenti patrimoniali richiesti dalle Autorità di vigilanza, sottoscrivendo gli aumenti di capitale delle banche partecipate per circa 7,5 miliardi di euro.

Nelle banche le Fondazioni esercitano i diritti economici e amministrativi previsti dal Codice Civile per gli azionisti, non hanno patti di sindacato, né esponenti delle Fondazioni possono essere nominati negli organi delle banche: né di quelle partecipate né delle loro concorrenti. La normativa vigente(3) dispone, infatti, la totale incompatibilità tra gli amministratori delle Fondazioni e gli amministratori delle banche.

Già da molti anni gli amministratori delle Fondazioni non interferiscono - e non possono interferire - nella gestione delle banche. La normativa vigente fin dalla riforma Ciampi (legge di delega 23 dicembre 1998, n. 461 e successivo decreto applicativo n. 153/99) dispone la totale incompatibilità tra gli amministratori delle Fondazioni e gli amministratori delle banche: presidenti, consiglieri, sindaci, direttori e segretari generali delle Fondazioni non possono sedere negli organi delle banche, né delle società controllate e partecipate.

Inoltre, dal 2012 con il c.d. "Decreto liberalizzazioni" (decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, coordinato con la legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27, recante: "Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività") varato dal Governo Monti, la norma ha introdotto l'incompatibilità anche fra le cariche negli organi delle Fondazioni e quelle "negli organi gestionali, di sorveglianza e di controllo o di funzioni di direzione di società concorrenti della società bancaria conferitaria o di società del suo gruppo". Le Fondazioni di origine bancaria stanno dando puntuale seguito a queste indicazioni normative, applicando il cosiddetto divieto di interlocking directorates secondo i criteri definiti da Banca d'Italia e Consob per le imprese bancarie in applicazione dell'art. 36 del D.L. n. 201/2011.

In merito, poi, al dibattito se le Fondazioni rappresentino o meno la cinghia di trasmissione per mettere negli organi delle banche i rappresentanti dei partiti, è da sottolineare, oltre alla suddetta incompatibilità, che non è vero che gli enti pubblici (Comuni, Province, Regioni) hanno la maggioranza negli organi delle Fondazioni. La riforma "Ciampi", e in modo ancora più esplicito la sentenza n. 301/2003 della Corte Costituzionale, ha previsto che la componente "pubblica" non debba avere la maggioranza nell'organo di indirizzo delle Fondazioni; anzi, la componente pubblica deve essere minoritaria, spesso largamente minoritaria, in particolare nelle Fondazioni associative.

L’autonomia e la terzietà delle Fondazioni, già prevista dalla legge Ciampi, si è rafforzata ulteriormente con l’adozione della Carta delle Fondazioni varata nel 2012: una sorta di codice di riferimento volontario, ma vincolante, che ha posto le basi per un processo di autoriforma il cui passaggio fondamentale è stato la firma del già citato Protocollo d’intesa fra l’Acri e il Mef, che, fra l’altro impegna le Fondazioni aderenti all’Associazione a modificare i loro statuti secondo i contenuti del Protocollo stesso, intesi a rafforzare la diversificazione degli investimenti, valorizzare la trasparenza delle erogazioni, disciplinare in termini più stringenti la governance.

L’articolo 52 del D.L. n. 78 del 2010, come convertito dalla legge n. 122 del 30 luglio 2010, chiarisce in via interpretativa che la vigilanza di legittimità sulle Fondazioni di origine bancaria, di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 153/99 (legge Ciampi), è attribuita al Ministero dell’Economia e delle Finanze fino a quando, nell’ambito di una riforma organica delle persone giuridiche private di cui al Titolo II del Libro I del Codice Civile, non verrà istituita una nuova Autorità sulle medesime. Le Fondazioni che manterranno direttamente o indirettamente il controllo sulle società bancarie rimarranno sottoposte alla vigilanza del Ministero dell’Economia e delle Finanze anche successivamente all’istituzione della detta nuova Autorità.

Lo stesso articolo 52, come modificato dalla legge di conversione, chiama, inoltre, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, come tutte le Authority, a relazionare ogni anno il Parlamento, entro il 30 giugno, circa l’attività svolta dalle Fondazioni nell’anno precedente, “con riferimento, tra l’altro, agli interventi finalizzati a promuovere lo sviluppo economico-sociale nei territori locali in cui operano le medesime fondazioni”.

Nel 2015 il carico fiscale – per le imposte dirette, sui proventi percepiti, e indirette, come Irap e Imu, dell’anno – è stato pari a 305 milioni di euro, di cui: 158 per imposte sostitutive sui redditi degli investimenti finanziari; 118 milioni a titolo di Ires; 4 milioni a titolo di Imu e 3 milioni per l’Irap. L’aumento così rilevante dell’imposizione fiscale, registrata in questi ultimi anni, è l’effetto di alcuni fattori:
• l’inasprimento dal 20% al 26%, a far data dal 1° luglio 2014, dell’aliquota per la tassazione delle rendite finanziarie;
• l’aumento di 20 punti percentuali della tassazione dei dividendi a seguito dell’innalzamento dal 5% al 77,74% della base imponibile, con efficacia a partire dai dividendi messi in distribuzione dall’inizio del 2014.

Le Fondazioni di origine bancaria possono (legge n. 212/2003) investire una quota del loro patrimonio in immobili non strumentali. Questa quota, inizialmente fissata al 10% del patrimonio, con l’art. 52 del D.L. n. 78 del 2010, come modificato dalla legge di conversione, è stata portata al 15%.

Per contribuire a rendere i bilanci delle Fondazioni sempre più trasparenti, leggibili e strutturati in maniera omogenea l’Acri ha elaborato un documento di orientamenti contabili per le Associate, che è stato redatto in armonia con le indicazioni manifestate dal Ministero dell’Economia e delle Finanze in più occasioni. Esso consente di uniformare le diverse modalità di rilevazione dei dati di bilancio, il che agevola il lavoro di controllo e verifica da parte dello stesso Ministero, l’elaborazione da parte dell’Acri dell’annuale bilancio di sistema e il confronto da parte degli stakeholder.

Il documento “Orientamenti contabili in tema di bilancio” è stato predisposto sulla base del Provvedimento del Tesoro del 19 aprile 2001 recante disposizioni transitorie per la redazione del bilancio delle Fondazioni, provvedendo a commentare le diverse voci previste ed esplicitando per ognuna di esse il contenuto, i criteri di contabilizzazione e i criteri di valutazione, con un corredo di altre informazioni utili a evidenziare i collegamenti della voce con la nota integrativa del bilancio stesso.

Con riferimento ai criteri di contabilizzazione e di valutazione, il documento fa riferimento ai principi desumibili dal d.lgs. n. 153 del 1999, dagli articoli da 2421 a 2435 del Codice Civile, in quanto applicabili, e ai principi contabili nazionali definiti dall’OIC. Esso sarà inviato a tutte le Fondazioni associate, sollecitandone l’adozione, nonché trasmesso al Ministero dell’Economia e delle Finanze.

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(1) Deroga introdotta nel 2003 (art. 4 decreto legge n. 143/2003, convertito nella legge n. 212/2003, che ha sostituito il comma 3 bis dell’art. 25 del decreto legislativo n. 153/99).

(2) D.lgs. 17/5/1999 n. 153, art. 1, comma 1 lettera c-bis: Famiglia e valori connessi; crescita e formazione giovanile; educazione, istruzione e formazione, incluso l’acquisto di prodotti editoriali per la scuola; volontariato, filantropia e beneficenza; religione e sviluppo spirituale; assistenza agli anziani; diritti civili; prevenzione della criminalità e sicurezza pubblica; sicurezza alimentare e agricoltura di qualità; sviluppo locale ed edilizia popolare locale; protezione dei consumatori; protezione civile; salute pubblica, medicina preventiva e riabilitativa; attività sportiva; prevenzione e recupero delle tossicodipendenze; patologie e disturbi psichici e mentali; ricerca scientifica e tecnologica; protezione e qualità ambientale; arte, attività e beni culturali. A questi si aggiungono: realizzazione di lavori pubblici o di pubblica utilità e realizzazione di infrastrutture, a seguito del d.lgs. 12/4/2006, n.163, art. 153 comma 2 e art.172 comma 6.

(3) D.lgs. 17/5/1999 n. 153, art. 4, lettera g-bis: lettera aggiunta dall’art. 27- quater, comma 1, del decreto legge 24 gennaio 2012, n.1, come integrato dalla legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27.